胡穎廉：新時代國家食品安全戰(zhàn)略若干思考

　　圖1 全球主要國家（地區(qū)）消費結構與食品安全狀況關聯(lián)度（2015年）資料來源：恩格爾系數(shù)數(shù)據(jù)來自美國農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站，http: //www.ers.usda.gov/data-products/food-expenditures.aspx;食品質量和安全狀況得分來自上述英國《經(jīng)濟學人》雜志網(wǎng)站。數(shù)據(jù)經(jīng)作者整理。

　　表2廣義食品安全問題分類　　資料來源：John Spink & Douglas Moyer,“Defining the Public Health Threat of Food Fraud”， Journal of Food Science, Vol. 76, Nov 2011, pp.157-163，經(jīng)作者整理。

　　圖3 2015年全球食源性疾病負擔分布（單位：傷殘調整生命年）　　資料來源：世界衛(wèi)生組織網(wǎng)站，https://extranet.who.int/ sree/Reports?op=vs&path=/WHO_HQ_Reports/G36/PROD/ EXT/FoodborneDiseaseBurden

　　食品是人類生存和發(fā)展的基礎，食品安全旨在保障和促進公眾健康，是健康中國的重要內容，也是“五大公共安全”（社會治安、農(nóng)產(chǎn)品質量安全、安全生產(chǎn)、防災減災救災、食品藥品安全）重要內容之一，還是供給側結構性改革和高質量發(fā)展的切入點。構建食品安全治理體系，有力保障13億人“舌尖上的安全”，成為習近平新時代中國特色社會主義思想的有機組成部分。

　　黨的十九大報告指出，實施食品安全戰(zhàn)略，讓人民吃得放心。戰(zhàn)略是具有基礎性、系統(tǒng)性、前瞻性和重構性的整體制度框架，通常以政府公共部門為主體，引入企業(yè)、社會組織、消費者等利益相關方，通過若干子系統(tǒng)和政策措施以實現(xiàn)預設目標。根據(jù)世界衛(wèi)生組織（WHO）的定義，食品安全戰(zhàn)略是國家針對特定時期主要食品安全問題采取行動的一致性框架�；�于國際社會已有實踐并契合國情需要，本研究提出的核心命題是：如何構建新時代中國食品安全戰(zhàn)略？

　　一、戰(zhàn)略起點：我國食品安全形勢和矛盾

　　描述食品安全狀況的基本面，是本文的邏輯起點。進入新時代以來，我國食品安全形勢總體穩(wěn)定向好，人民群眾飲食安全得到切實保障。2017年，原國家食品藥品監(jiān)督管理總局在全國范圍內共組織抽檢了23.33萬批次樣品，總體平均抽檢合格率為97.6%，比2014年提高2.9個百分點，在統(tǒng)計上具有顯著性。國際社會評價也印證了這一點，如英國《經(jīng)濟學人》（The Economist）雜志每年發(fā)布《全球食品安全指數(shù)報告》（GFSI），近年來中國在“食品質量與安全”方面得分排名在全球40位左右，其中2017年排名第38位，遠高于人均國民生產(chǎn)總值和人均收入70位開外的國際排名。與此同時，我國食品安全也存在一些深層次矛盾。

　�。ㄒ唬┤找嬖鲩L的消費需求與供給質量不高的矛盾

　　當代公共治理政策議題越來越具有多樣性和相互關聯(lián)特征，食品安全同樣深度嵌入經(jīng)濟社會背景，其本質是社會問題。經(jīng)驗表明，代表一國消費結構的恩格爾系數(shù)（食品支出占消費支出總額比例）與食品安全狀況存在相關性。研究選取權威數(shù)據(jù)庫，基于不同國家和地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異，用橫截面數(shù)據(jù)替代時間序列數(shù)據(jù)，將2015年全球73個主要國家（地區(qū)）恩格爾系數(shù)和食品質量安全狀況得分予以標準化處理。進行對數(shù)回歸后發(fā)現(xiàn)，高水平消費需求與高質量食品供給顯著關聯(lián)。當恩格爾系數(shù)處于30%~50%之間時，對應的食品安全狀況波動較大。當恩格爾系數(shù)小于30%時，其與食品安全狀況的負相關性顯著增強（見圖1）。

　　即便在美國，2013年全美有1750萬家庭（占美國家庭總數(shù)14.3%）存在食品不安全問題，其主要的原因是很多家庭缺少足夠收入來購買品質較高、較為安全的食品，特別是那些低收入家庭、單親家庭和有殘障人士的家庭只能購買廉價低質食品，從而推高了食品變質風險。

　　根據(jù)《2017年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，當前全國恩格爾系數(shù)為29.3%，其中農(nóng)村地區(qū)高達31.2%。由此可見，我國食品安全形勢在總體穩(wěn)定中蘊含著不確定性，處于轉變的重要拐點階段。一方面，低端市場依然廣泛存在，可能誘發(fā)企業(yè)機會主義行為，必須守住不發(fā)生系統(tǒng)性食品安全風險的底線。另一方面，隨著人們對食品種類、安全、營養(yǎng)的需要日益提升，高質量消費需求增長但供給嚴重短缺，在實踐中放大了假冒偽劣、夸大宣傳、輸入型食品安全等問題的嚴重性。尤其是在有機食品、進口食品、新型食品等高端領域，已經(jīng)出現(xiàn)了相關風險。

　　（二）“大產(chǎn)業(yè)”與“弱監(jiān)管”的矛盾

　　產(chǎn)業(yè)是監(jiān)管的基礎，監(jiān)管是產(chǎn)業(yè)的保障。發(fā)達國家經(jīng)驗表明，強大的食品產(chǎn)業(yè)與強大的監(jiān)管體系互為支撐。食品行業(yè)是我國國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)，2017年全國規(guī)模以上食品工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務收入11.47萬億元，占全部工業(yè)總產(chǎn)值的9.8%，食品行業(yè)有6000多萬名從業(yè)者和超過2.3億的農(nóng)民。然而食品產(chǎn)業(yè)結構多、小、散、低，企業(yè)誠信守法意識不強，產(chǎn)業(yè)素質系統(tǒng)性薄弱。在全國1.03億戶市場主體中，有證食品生產(chǎn)經(jīng)營者約1300萬戶，占比為13%，這還不包括360萬戶“三小”食品生產(chǎn)經(jīng)營者。在數(shù)量如此龐大的食品生產(chǎn)經(jīng)營者中，絕大部分為10人以下小企業(yè)，規(guī)模以上食品生產(chǎn)企業(yè)僅有3萬余戶。

　　與“大產(chǎn)業(yè)”和廣闊地理區(qū)域形成鮮明對比的是，我國食品安全監(jiān)管體系整體薄弱。通過梳理中美兩國食品產(chǎn)業(yè)和監(jiān)管總體情況（見表1），我們發(fā)現(xiàn)三方面顯著差距。一是我國每萬人口監(jiān)管人員比例約為1.8，美國則高達3.6，監(jiān)管資源基礎不同。二是我國食品經(jīng)營環(huán)節(jié)市場主體超過1280萬戶，美國僅105萬戶，監(jiān)管對象規(guī)模存在差異。三是監(jiān)管機構平均承擔的監(jiān)管任務，我國遠多于美國。在這種監(jiān)管資源和監(jiān)管能力的硬約束下，靜態(tài)行政許可和“運動式”專項整治成為主要政策手段。由于“重審批、輕監(jiān)管”的監(jiān)管風格導致審管脫節(jié)，審批往往在現(xiàn)實中異化為政府對企業(yè)的背書和包辦，進而制約日常監(jiān)督檢查有效性。

　　研究表明，食品安全問題與所在國家和地區(qū)城鎮(zhèn)化進程態(tài)勢密不可分，在農(nóng)業(yè)人口數(shù)量下降到總人口50%以下時集中爆發(fā)。由于“從農(nóng)田到餐桌”的食品產(chǎn)業(yè)鏈變長，提高了問題發(fā)生概率。同樣基于數(shù)據(jù)可獲得性，研究用對數(shù)回歸分析了2015年全球73個主要國家（地區(qū)）城鎮(zhèn)化率與食品質量安全得分的相關性（見圖2），其擬合優(yōu)度（R2）為0.46�？梢钥吹�，城鎮(zhèn)化率超過50%后數(shù)據(jù)離散度明顯提高，風險波動性增大；超過80%后開始收斂，即不確定性減弱。例如19世紀中期美國北方城市化發(fā)展迅速，周邊農(nóng)村鮮奶供應跟不上大量涌入城市的人口，不法商人通過催乳、摻假手段生產(chǎn)“兒童衛(wèi)生奶”。最后，終于爆發(fā)1858年紐約“泔水奶”事件，導致5.3萬名嬰兒受感染，1年內有近8000名兒童死亡。英國、德國、日本工業(yè)化進程中的食品安全問題同樣經(jīng)歷了類似的過程。

　　我國正處于高速城鎮(zhèn)化進程中，2017年常住人口城鎮(zhèn)化率為58.52%。從這個意義上說，食品安全風險依然高發(fā)，食品安全事件容易集中爆發(fā)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，一些地方工業(yè)“三廢”違規(guī)排放，全國耕地土壤點位超標率高達19.4%。農(nóng)業(yè)投入品使用不當導致內源性污染嚴重，全國每年投放農(nóng)藥32萬噸，農(nóng)業(yè)塑料薄膜使用量250萬噸，化肥長期不合理過量施用，農(nóng)藥獸藥殘留和添加劑濫用成為食品安全的最大風險。在食品生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)，基于利益驅動的主觀故意造成的食品違法犯罪問題仍較嚴重。根據(jù)《2017年度食品藥品監(jiān)管統(tǒng)計年報》數(shù)據(jù)，2016年全國食品藥品監(jiān)管部門共查處食品案件171221件，貨值金額52620.9萬元，查處無證7741戶，移送司法機關1514件。應當說，我國仍處于食品安全風險隱患凸顯和食品安全事件高發(fā)期，食品安全形勢依然嚴峻。

　　二、戰(zhàn)略構想：食品安全基礎理論和實踐

　　在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，食品生產(chǎn)具有家庭和本地化特征，食品安全主要表現(xiàn)為衛(wèi)生清潔、食物中毒等個體問題。20世紀初，隨著食品工業(yè)化生產(chǎn)和國內統(tǒng)一市場形成，西方國家開始從政策層面關注不特定多數(shù)人的食品安全。如美國國會于1906年通過《純潔食品和藥品法》，促進產(chǎn)業(yè)利益和公眾健康雙贏，合作優(yōu)化了轉型年代國家與社會關系。上世紀90年代以來，食品生產(chǎn)和銷售集中度在全球化背景中進一步提升，食品供應鏈日益國際化，美國沙門氏菌（Salmonellosis）、歐 洲 瘋 牛 �。˙SE）、我 國 三 聚 氰 胺（Melamine）等事件具有跨國界特征，食品安全成為必須由各國協(xié)作應對的全球公共衛(wèi)生問題�？梢哉f，食品安全屬性經(jīng)歷了個體安全—群體安全—非傳統(tǒng)國家安全的歷史演變。也正因如此，我們有必要從歷史和國際視角提出食品安全戰(zhàn)略構想。

　　食品安全是世界性難題，發(fā)展中國家和發(fā)達國家都無法獨善其身。由于發(fā)展階段差異，各國面臨的食品安全問題主要類型不同，這種多樣性加劇了全球食品安全治理矛盾。美國學者斯賓克等人根據(jù)主觀動因和目標結果兩個維度，將廣義食品安全問題細分為四種類型（見表2）。這種細化的分類有助于我們深入比較各國食品安全問題的差異。

　　如果分區(qū)域看，撒哈拉沙漠以南非洲地區(qū)等最不發(fā)達國家（Least developed countries）的經(jīng)濟社會發(fā)展水平較低，食品安全問題主要來自新鮮食物腐爛變質、不潔凈的街頭食品以及生產(chǎn)力落后，屬于傳統(tǒng)的食品衛(wèi)生和食品質量問題。處于高速工業(yè)化進程中的新興經(jīng)濟體（Emerging economies），其面臨的食品安全問題多源自化學投入品過度使用和環(huán)境惡化帶來的污染，總體屬于食品欺詐。歐美發(fā)達國家逐漸步入后工業(yè)化社會，消費者則更關注食品新原料、新品種、新工藝帶來的不確定安全風險，如轉基因食品、新資源食品。當然，各國都面臨微生物污染、重金屬超標等真正意義上的食品安全問題。此外在“9·11”事件后，美國政府開始考慮食品供應鏈遭受恐怖襲擊的可能性，例如恐怖分子向牛奶罐裝車投毒以造成大面積社會恐慌。隨著食品防護等問題被提上政策議程，美國國會擴展了監(jiān)管部門在進口食品監(jiān)管、食品防護、食品供應等方面的職權。

　　根據(jù)這一框架并考慮現(xiàn)實差異，我們對前述2017年全國食品安全監(jiān)督抽檢情況進行計算和分類識別。在全部5.6萬批次不合格樣品中，狹義食品安全（微生物污染超標、農(nóng)藥獸藥禁用及殘留不符合標準、重金屬污染超標）占50.3%；食品欺詐（食品添加劑超范圍、超限量使用）占23.9%；食品質量（質量指標不符合標準）占19.9%；食品防護的數(shù)據(jù)尚不可及，但基本可用刑事犯罪中的投毒罪替代。這不僅有助于我們準確界定食品安全問題類型，也為政策實踐中監(jiān)督檢查、抽檢、應急處置等監(jiān)管力量配置與風險分布的結構性匹配提供了基礎依據(jù)。

　�。ǘ�）全球食品安全區(qū)域分布與中國表現(xiàn)

　　正如環(huán)境污染程度的不同在本質上源于發(fā)達國家與發(fā)展中國家權力和財富分配不均，食品安全同樣面臨全球區(qū)域間不均衡。由于大部分食品安全問題最終表現(xiàn)為食物中致病因子進入人體造成的健康危害，因此由摻假、化學污染、生物病原體導致的食源性疾病（foodborne disease）成為衡量食品安全狀況的重要指標。

　　上世紀末，隨著全球食品生產(chǎn)物流消費模式的轉變，食源性疾病在各國頻繁爆發(fā)，并迅速跨國界傳播，不同程度引發(fā)全球食品安全危機。世界衛(wèi)生組織《全球食源性疾病負擔估算報告》顯示：2015年全球有6億人口因食用受污染的食物而生病，由此造成42萬人死亡，其中5歲以下兒童有12.5萬人。在每10萬名傷殘調整生命年中（是指從發(fā)病到死亡所損失的全部健康生命年，英文簡稱DALYs），北美、日本、歐盟等發(fā)達國家和地區(qū)因食源性疾病損失總體低于50。這一數(shù)值在東南亞和中南美洲大部分國家約為300，一些南亞國家為600左右，許多非洲國家則高達1000以上（見圖3）。可見全球食品安全狀況具有明顯的區(qū)域性差異，且呈現(xiàn)連片聚集效應。

　　各國對自身食源性疾病狀況開展了更為細致的評估。美國疾病預防與控制中心最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，每年有4800萬美國人患食源性疾病，其中12.8萬人需住院接受治療，約3000人最終死亡，導致巨大經(jīng)濟損失。發(fā)展中國家情況顯然更加嚴峻。根據(jù)世界衛(wèi)生組織上述估算，我國食源性疾病負擔為293/10萬傷殘調整生命年，總體處于全球中游水平。監(jiān)管部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2015年全國通過突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理信息系統(tǒng)收到的食物中毒類突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告169起，中毒5926人，死亡121人。實際情況則更為復雜，陳君石院士等權威專家提出，我國有95%以上食源性疾病被漏報，上述數(shù)據(jù)僅是冰山一角。

　　（三）新時代食品安全重大風險識別和成因研判

　　在梳理歷史和開展比較的基礎上，我們需要聚焦當下中國。中國特色社會主義已經(jīng)進入新時代，隨著社會主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。具體到食品安全領域，則是需求、供給和監(jiān)管之間的結構性不匹配凸顯。除了前述農(nóng)業(yè)方面源污染、利益驅動行為、消費者食品安全知識缺失等老話題外，新風險亦不斷涌現(xiàn)。

　　一是消費結構多元化。2017年60周歲及以上人口占全國總人口比重為17.3%，同時“全面二孩”政策推行，人口老齡化與“嬰兒潮”趨勢并存。隨著人口結構深刻變化，市場對保健食品、特殊醫(yī)學用途配方食品、嬰幼兒配方乳粉等特殊食品的數(shù)量、種類和品質提出更高要求。其中僅保健食品年產(chǎn)值就超過3000億元，并保持較高復合增長率（CAGR）�；�于特定消費群體和功能用途，特殊食品對審評水平和監(jiān)管能力提出較高要求。普通食品消費結構同樣呈現(xiàn)兩極化趨勢，食品安全標準、認證認可、監(jiān)督執(zhí)法都面臨全新課題。例如受資本市場青睞的茶飲、輕食、全營養(yǎng)食品等新型品種，其相應安全標準和生產(chǎn)工藝規(guī)范均缺失。根據(jù)作者從2018年全國食品安全宣傳周啟動儀式上獲取的數(shù)據(jù)，我國每年有70多億份外賣，銷售額高達2000億元，但其中的60%屬于低端餐飲。在城鄉(xiāng)二元社會結構下，農(nóng)村地區(qū)食品消費水平整體偏低，容易誘發(fā)企業(yè)機會主義行為。尤其是農(nóng)村3046萬絕對貧困人口的食品安全風險脆弱性較高，成為脫貧攻堅的不確定因素。

　　二是產(chǎn)業(yè)基礎系統(tǒng)性薄弱。相比發(fā)達國家集中生產(chǎn)和有序流通的食品產(chǎn)業(yè)鏈條，我國食品產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)“供需兩頭大、中間流通散”的格局。需求決定供給，在消費升級和產(chǎn)業(yè)轉型過程中，食品數(shù)量充足、質量安全、營養(yǎng)健康的多層次消費需求與產(chǎn)業(yè)基礎系統(tǒng)性薄弱的不協(xié)調性凸顯。傳統(tǒng)渠道與新業(yè)態(tài)并存，內生原發(fā)型隱患與輸入型風險并存，產(chǎn)業(yè)集中化和專業(yè)化趨勢并存。尤其是第三方平臺、共享經(jīng)濟、微商、科工貿(mào)縱向一體化等新業(yè)態(tài)蓬勃興起，必然伴生新的不確定風險。以輸入型食品安全風險為例，美國已經(jīng)有約50%的新鮮水果、20%的新鮮蔬菜以及80%的海鮮來自國外。近年來我國食品跨境電商銷售額同樣激增，而國內產(chǎn)業(yè)供給不足給走私凍肉提供了巨大市場空間，必須審慎對待食品全球產(chǎn)業(yè)鏈。

　　三是監(jiān)管體制適應性有待提高。在世界上國土面積超過200萬平方公里的大國中，我國是唯一采取單一制結構形式的國家，廣闊的治理邊界考驗著監(jiān)管執(zhí)法有效性。1998年國務院機構改革以來，食品安全監(jiān)管體制幾經(jīng)變遷，總體經(jīng)歷了從“垂直分段”到“屬地綜合”的轉變。2018年黨和國家機構改革整合工商總局、質檢總局、食品藥品監(jiān)管總局等職能，組建國家市場監(jiān)督管理總局，實行消費品市場統(tǒng)一監(jiān)管。機構改革的本質，是適應于新時代市場環(huán)境的監(jiān)管權責結構權威性再分配。屬地管理和綜合執(zhí)法有利于改變破碎化機構格局，加大監(jiān)管資源動員力度，借助地方政府組織架構和工作網(wǎng)絡，通過“人海戰(zhàn)術”開展監(jiān)督檢查，排查并消除點多面廣的食品安全風險點。然而，該體制在提升監(jiān)管專業(yè)性、打破地方保護、助推新經(jīng)濟體系構建等方面的作用尚存爭議。

　　三、戰(zhàn)略任務：大市場、大監(jiān)管、大治理

　　食品是一種特殊商品，其遵循一般市場規(guī)律，同時兼具市場秩序和公共安全雙重屬性。市場的基本關系是供給和需求，理想狀態(tài)是形成優(yōu)勝劣汰的質量發(fā)展市場機制。由于信息不對稱、外部性、公共產(chǎn)品等因素，食品市場存在較嚴重的失靈現(xiàn)象，需要監(jiān)管加以糾正。作為市場的供給側，食品產(chǎn)業(yè)成為監(jiān)管的對象和基礎。然而以許可、檢查、處罰為主要政策工具的線性監(jiān)管模式，難以適應新時代食品產(chǎn)業(yè)大規(guī)模、高質量、差異化等特征，基于福特主義的監(jiān)管在面臨中國的廣大非標準化的環(huán)境下不可避免地失靈。只有超越監(jiān)管看安全，以產(chǎn)管并重為理念重構市場嵌入型食品安全監(jiān)管體系，才能實現(xiàn)從監(jiān)管到治理的范式轉變，不斷提高人民群眾安全感、獲得感、幸福感。這就構成了“食品—市場—監(jiān)管—產(chǎn)業(yè)—治理”的邏輯關聯(lián)。

　　國內外既有理論研究和政策實踐也為我們提供了啟示。例如2011年《美國食品安全現(xiàn)代法案》（FSMA）明確提出預防、控制、響應三大原則，主張從風險評估、風險管理、風險溝通三方面降低食品全生命周期風險。又如歐盟食品安全局（EFSA）在成立之初就構建起“個人—企業(yè)—政府—超國家”的多層級治理模式。日本“食育推進基本計劃”則強調統(tǒng)籌厚生勞動省、農(nóng)林水產(chǎn)省等部門監(jiān)管職能，提升國民食品安全和營養(yǎng)水平。世界銀行則提出將人力資本、基礎設施、管理體系和制度規(guī)范作為一國食品安全管理能力的四大要素。結合上述文獻，本研究提出“大市場、大監(jiān)管、大產(chǎn)業(yè)、大治理”框架思路，以統(tǒng)一食品市場、優(yōu)化政府監(jiān)管、促進高質量發(fā)展、協(xié)同社會治理為重點，配以法規(guī)、投入、人才等措施，構建新時代食品安全戰(zhàn)略“四梁八柱”的頂層設計（見圖4）。接下來著重對大市場、大監(jiān)管、大治理三大體系加以闡述，特別是這些體系在新的監(jiān)管體制和市場環(huán)境下展現(xiàn)的新特征。

　　第一，統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代化市場體系。現(xiàn)代市場是包含產(chǎn)品服務、信息信用、交易要素在內的綜合體系。大市場語境下的食品安全，需要抓住市場體系這一關鍵，從關注主體資質、行為合規(guī)、產(chǎn)品質量的傳統(tǒng)模式，轉變?yōu)橐孕畔⑿庞脼榛�礎的新型機制。首先，貫通生產(chǎn)和流通兩大環(huán)節(jié)，整合工業(yè)產(chǎn)品、流通商品、特殊品（食品藥品、特種設備）三大品類，統(tǒng)籌公共安全、市場秩序、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等政策目標，構建統(tǒng)一的商品全鏈條質量體系，真正形成末端倒逼機制。其次，擺脫市場主體資質靜態(tài)認可的“重審批”模式，嵌入市場經(jīng)濟活動，對生產(chǎn)經(jīng)營行為和產(chǎn)品服務質量實施動態(tài)監(jiān)測監(jiān)督。通過加快完善全國商事主體多維度信用數(shù)據(jù)庫，綜合合同審查、價格監(jiān)督檢查、廣告監(jiān)測、反壟斷、產(chǎn)品抽檢等行為軌跡記錄信息，用大數(shù)據(jù)為食品企業(yè)“立體畫像”和預測行為，有靶向性地開展風險全生命周期管理。此外，還有統(tǒng)一的市場要素體系。監(jiān)管的本質是糾正市場失靈而非取而代之，除了監(jiān)督執(zhí)法，商標、專利、標準、計量、產(chǎn)品認證、檢驗檢測、地理標志等現(xiàn)代市場交易要素，都是政府借助市場力量實現(xiàn)自我規(guī)制（self regulation）的手段和途徑。過去，這些要素散布在不同監(jiān)管部門，機構改革后有望整合，協(xié)同提升市場要素統(tǒng)一性。

　　第二，優(yōu)化協(xié)同高效的政府監(jiān)管體系。監(jiān)管體系是機構設置、人員編制、財政投入和權責關系等組織制度的總稱，本質上是行政資源配置方式。完善食品安全監(jiān)管體系有三個重點：一是簡政放權，釋放監(jiān)管資源。監(jiān)管的根本任務是實現(xiàn)公眾健康、商業(yè)利益、政治考量的均衡，監(jiān)管者（regulator）與促進者（enabler）是有機統(tǒng)一的。一方面，通過保健食品注冊備案“雙軌制”等改革減少行政審批事項，釋放事中事后監(jiān)管資源，減輕市場主體負擔；另一方面，積極創(chuàng)新出口食品農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)內外銷“三同”（即出口企業(yè)的內外銷產(chǎn)品在同一生產(chǎn)線、按相同的標準生產(chǎn)、達到相同的質量水平）和“放心肉菜示范超市”等市場嵌入型政策手段，從政府為企業(yè)背書轉變?yōu)槠髽I(yè)對自己負責。二是綜合執(zhí)法加大監(jiān)管力度。區(qū)分原食藥監(jiān)部門的技術專業(yè)性和原工商部門的執(zhí)法專業(yè)性，整合審核查驗、稽查辦案、督察審計等隊伍，充分發(fā)揮綜合執(zhí)法的資源優(yōu)勢和協(xié)同效應。例如2018年5月媒體曝光的“有機蔬菜事件”，就涉及食品安全、虛假宣傳、產(chǎn)品認證等問題，過去分屬食藥監(jiān)、工商、質監(jiān)等部門管轄，容易出現(xiàn)事件定性困難和職能邊界模糊。綜合執(zhí)法則能妥善解決執(zhí)法標準不統(tǒng)一、監(jiān)督執(zhí)法力量分散、基層專業(yè)能力薄弱等問題，從而形成市場綜合治理的合力。三是優(yōu)化服務放大監(jiān)管效能。不論是第三方平臺等新業(yè)態(tài)抑或移動送餐車等新技術，都需要監(jiān)管部門與企業(yè)充分溝通，采取簡約治理和審慎監(jiān)管的理念。這是智慧監(jiān)管不斷創(chuàng)新的基礎，也是食品產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展的重要前提。

　　第三，共建共治共享的社會治理體系。黨的十九大報告指出，打造共建共治共享的社會治理格局。食品安全風險多元性決定了動員社會各方力量共治的必要性，實現(xiàn)從“少數(shù)人管多數(shù)人”向“多數(shù)人盯少數(shù)人”的轉變，具體包括格局共建、風險共治、成果共享三個層次。尤其是要提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，最終實現(xiàn)食品安全與高質量發(fā)展共享，食品安全與市場秩序共享以及食品安全與社會和諧共享。上述三大體系的內在邏輯關聯(lián)是：以“大監(jiān)管”構建統(tǒng)一市場，以“大市場”提升產(chǎn)業(yè)素質和監(jiān)管效能，以“大治理”應對現(xiàn)代市場與產(chǎn)業(yè)的復雜風險。食品安全戰(zhàn)略的具體政策工具如下（見表3）。

　　正如上文所述，黨的十九大將食品安全戰(zhàn)略落腳到“讓人民吃得放心”，可見食品安全治理必須嵌入新時代人民日益增長的美好生活需要，提升全社會食品安全滿意度。這種從客觀指標到主觀評價的轉變，絕不是簡單線性關系，而是治理體系改善和治理能力整體性提升。有必要制定戰(zhàn)略的時間表和路線圖，確保制度短期、中期、長期的一致性和可預期性。第一步到2020年也就是全面建成小康社會之際，堅決守住不發(fā)生食品安全系統(tǒng)性風險的底線，持續(xù)提升食品安全保障水平。第二步到2027年也就是黨的二十一大召開之際，形成嚴密高效、社會共治的食品安全治理體系，人民群眾食品安全滿意度顯著提升。第三步到2035年，與社會主義現(xiàn)代化進程同步，基本實現(xiàn)食品安全治理現(xiàn)代化，讓人民吃得放心。第四步到2050年，全面實現(xiàn)食品安全治理現(xiàn)代化，食品安全狀況在全球具有較高水準，為中華民族偉大復興中國夢奠定基本基礎。對于指標體系等具體命題，將另具文述之。（本文首發(fā)于《學術研究》2019年第4期，原標題為《新時代國家食品安全戰(zhàn)略：起點、構想和任務》）（因版面篇幅所限，本文摘要、注解及說明部分從略。——編者注）